Contextualização do Problema

Os indicadores de segurança viária não são produzidos em territórios abstratos. Mortes, internações, crescimento da frota e diferenças de risco ocorrem em municípios com populações, estruturas administrativas, redes viárias e condições de mobilidade distintas, e um mesmo valor assume significados diferentes conforme o porte, a posição na rede urbana e a capacidade de intervenção de cada um. Antes de comparar resultados, é preciso compreender o ambiente em que são gerados.

No Piauí, essa contextualização tem peso particular pela combinação entre grande extensão territorial, predominância de municípios de pequeno porte, concentração de população e serviços em poucos centros e participação expressiva dos veículos de duas e três rodas na mobilidade cotidiana. Essas características condicionam tanto a exposição ao trânsito quanto as possibilidades de resposta pública.

Elas também modificam a maneira como determinados registros devem ser lidos, tema desenvolvido ao longo deste capítulo: o que uma taxa elevada significa num município de 4 mil habitantes, o que a posição de polo regional faz com os números de quem a ocupa, e por que a comparação entre desiguais exige mais de um indicador.

2.1 O Trânsito como Problema de Saúde Pública

Durante grande parte do século XX, a segurança no trânsito foi tratada predominantemente a partir das competências da engenharia, da circulação e da fiscalização. Esses campos permanecem indispensáveis para organizar fluxos, definir condições de operação das vias, estabelecer regras de circulação e controlar comportamentos incompatíveis com a segurança. A experiência acumulada nas últimas décadas, contudo, ampliou esse enquadramento ao demonstrar que os sinistros produzem efeitos que pertencem também ao campo da saúde pública. Mortes prematuras, lesões, incapacidades temporárias ou permanentes, atendimento de urgência, internações e reabilitação inserem o trânsito entre os fenômenos que precisam ser acompanhados não apenas pelo sistema viário, mas pelos sistemas de vigilância, assistência e planejamento em saúde.

Tratado exclusivamente como ocorrência viária, o problema tende a concentrar a análise sobre a via, o veículo, a infração e o comportamento do condutor. Incorporado à saúde pública, passa a exigir observação da magnitude dos eventos, de sua distribuição entre grupos populacionais, da frequência ao longo do tempo, da concentração territorial, da gravidade das lesões e da capacidade de resposta dos serviços. A engenharia e a fiscalização não perdem função nesse arranjo; ganham uma camada de análise orientada por prevenção, mensuração e avaliação de resultados.

O Programa Vida no Trânsito incorpora essa perspectiva em sua arquitetura. Concebido para profissionais dos setores de saúde, trânsito, segurança, educação e engenharia, organiza-se em torno da qualificação e integração de dados, da análise de fatores de risco, das ações integradas de segurança e do monitoramento das intervenções. No Piauí, a abordagem possui antecedente institucional próprio: o estado participa do programa e trata o trânsito como questão de saúde pública, com ênfase na vigilância e na prevenção de lesões e mortes. Teresina integrou o grupo inicial de capitais em que o programa foi implantado, antes de sua expansão para as demais. Registros estaduais referentes a 2020 e 2021 mencionam discussões sobre vigilância dos acidentes de trânsito, métodos de análise de dados, relacionamento entre bases, mobilidade e saúde e a Segunda Década de Ação pela Segurança no Trânsito. A integração entre saúde, trânsito e produção de dados não constitui, portanto, novidade no estado.

A ocorrência de um sinistro deixa de ser tratada, nesse enquadramento, como fato isolado e imprevisível. A análise de fatores associados, de padrões recorrentes e de condições de exposição permite identificar regularidades capazes de orientar intervenções, aproximando a segurança viária dos métodos correntes em outras áreas da vigilância, nas quais se observa quem é afetado, onde, quando e sob quais condições. Não se trata de atribuir causalidade a um fator isolado, e sim de reconhecer combinações de exposição, infraestrutura, comportamento, fiscalização e assistência capazes de alterar a probabilidade de ocorrência e a gravidade dos desfechos.

A ABNT NBR 10697 de 2020, que padroniza esse objeto de observação, define o sinistro de trânsito como o evento que resulte em dano ao veículo ou à sua carga, lesões a pessoas ou animais, dano material ou prejuízo ao trânsito, à via ou ao meio ambiente, desde que ao menos uma das partes esteja em movimento em vias terrestres ou áreas abertas ao público. A norma diferencia o sinistro sem vítima, o sinistro com vítima não fatal e o sinistro com vítima fatal, considerando fatal a vítima que morre imediatamente ou em até trinta dias em decorrência do evento.

A mesma norma estabelece parâmetros e indicadores aplicáveis às estatísticas de trânsito. Entre os parâmetros absolutos figuram o número de sinistros, o número de sinistros com vítima, o número de vítimas fatais, o número de vítimas não fatais e a frota registrada. Entre as taxas e índices admitidos, constam relações por sinistros, por severidade, por grupo de habitantes, por grupo de veículos, por área geográfica, por área urbanizada, por volume de tráfego e por quilômetro percorrido. A variedade prevista indica que a contagem bruta de ocorrências responde a apenas uma parcela das perguntas possíveis.

O Sistema de Informações sobre Mortalidade permite examinar os óbitos registrados segundo classificação padronizada de causa. O Sistema de Informações Hospitalares permite observar as internações financiadas pelo Sistema Único de Saúde, inclusive o tempo de permanência. Ambos oferecem séries longas e comparáveis entre municípios, condição necessária para o tipo de diagnóstico desenvolvido nesta obra, cujo valor depende menos da existência dos registros do que da possibilidade de relacioná-los entre si e a outras informações.

Nenhum dos dois registra a totalidade dos sinistros. Nem todo evento produz morte ou internação, e nem todo atendimento ingressa nas mesmas bases. Lesões atendidas sem internação, ocorrências sem vítima e danos materiais pertencem a dimensões do fenômeno que essas fontes não alcançam. Convém tratá-las, por isso, como registros sistemáticos de desfechos graves e de utilização assistencial, e não como inventário dos eventos viários.

A definição normativa de vítima fatal adota o intervalo de trinta dias entre o sinistro e o óbito, recorte com o qual o Sistema de Informações sobre Mortalidade não opera: a base registra o óbito segundo a causa básica declarada, independentemente do tempo transcorrido. Os resultados apresentados adiante seguem o critério da base de mortalidade, o que os torna não diretamente equivalentes aos produzidos por fontes que aplicam o limite de trinta dias.

Ocorrência do sinistro, residência da vítima e local do atendimento podem corresponder a municípios distintos. Adotou-se aqui o município de ocorrência como referência para os indicadores de mortalidade; as implicações territoriais dessa escolha, sobretudo para as internações registradas em centros de referência regional, são retomadas no item 2.5.

O Sistema de Informações Hospitalares cobre apenas internações financiadas pelo SUS. Atendimentos realizados na rede privada ou por operadoras de planos de saúde não integram a base, limite conhecido que acompanha qualquer leitura da morbidade hospitalar produzida a partir dela.

Em vez de reagir a sequências de ocorrências graves ou à pressão pública, a administração passa a acompanhar tendências e variações capazes de indicar mudança de padrão, o que exige séries históricas, critérios consistentes de comparação e atualização regular dos indicadores. Para a gestão municipal, a implicação é direta: a informação precisa integrar a rotina administrativa, e não ser mobilizada apenas em diagnósticos ocasionais.

A saúde não participa da segurança viária apenas como fonte de informação. O Plano Nacional de Redução de Mortes e Lesões no Trânsito trata o atendimento às vítimas como componente próprio da política, com ações relacionadas ao atendimento ao trauma, ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência, à Rede de Atenção às Urgências e aos centros de trauma. A capacidade assistencial interfere na gravidade dos desfechos e compõe, por isso, o próprio objeto da segurança viária. Antes mesmo do atendimento hospitalar, a vigilância identifica grupos de maior risco, acompanha padrões temporais, reconhece mudanças na distribuição dos óbitos e das internações e apoia a qualificação dos registros. Os serviços de urgência, por sua vez, acumulam informações sobre lesões, horários, procedência das vítimas e fluxos de encaminhamento que podem alimentar o diagnóstico territorial, desde que exista comunicação com as áreas de trânsito, planejamento, educação e segurança pública.

Campanhas educativas, mudanças de sinalização, fiscalização, controle de velocidade, alterações de engenharia e aperfeiçoamento do atendimento costumam ser avaliados pela execução administrativa, quando o que importa verificar é se os indicadores de ocorrência, gravidade, mortalidade ou morbidade se modificaram após a medida e se a mudança se sustentou ao longo do tempo. Tanto o Programa Vida no Trânsito quanto o PNATRANS incorporam essa orientação ao atribuir importância à integração de dados e ao monitoramento das ações.

Tratar o trânsito como problema de saúde pública amplia, portanto, a escala analítica sem transferir ao setor sanitário responsabilidades próprias da gestão do trânsito. O que se reconhece é que mortes e lesões produzidas no sistema viário possuem distribuição mensurável, efeitos assistenciais, expressão territorial e possibilidade de prevenção. É nesse sentido que mortalidade, internações, população, frota e território são tratados nesta obra como componentes de um mesmo diagnóstico, cuja finalidade é oferecer ao município base consistente para compreender sua realidade, estabelecer prioridades e verificar se as medidas adotadas produzem resultados compatíveis com a redução da morbimortalidade.

2.2 A Motorização por Duas Rodas e suas Raízes Socioeconômicas

Entre 2010 e 2024, a população do Piauí cresceu pouco mais de 6%, enquanto a frota estadual de veículos de duas e três rodas passou de aproximadamente 292,5 mil para 822,1 mil unidades, crescimento de 181%. As duas trajetórias não são comparáveis em ritmo nem em natureza: a primeira acompanha a dinâmica demográfica, a segunda registra a incorporação de um modo de transporte à rotina de parcela expressiva da população. O veículo de duas rodas deixou de ocupar posição complementar no sistema de mobilidade piauiense e passou a integrá-lo de forma estrutural.

Entre 2010 e 2014, a frota aumentou 76% em apenas quatro anos. Na década seguinte, o acréscimo foi de 59%. A expansão mais intensa concentrou-se na primeira metade da série, o que altera a leitura das variações de mortalidade e morbidade observadas ao longo do período.

No Brasil, o crescimento da frota de veículos motorizados de duas rodas ocorreu de forma desproporcional ao crescimento populacional e foi particularmente expressivo nas regiões Norte e Nordeste. O aumento da renda, o menor preço relativo da motocicleta e os custos mais baixos de combustível e manutenção favoreceram sua incorporação ao orçamento de famílias de menor renda, processo acelerado pela ampliação do acesso ao crédito.

Nos municípios de menor porte, em povoados e em áreas rurais, as distâncias entre residência, trabalho, escola, serviços de saúde, comércio e equipamentos públicos tornam a mobilidade motorizada uma necessidade prática. Quando as alternativas coletivas são limitadas, descontínuas ou incompatíveis com os horários e trajetos demandados pela população, a motocicleta assume funções que ultrapassam o deslocamento ocasional. A expansão da frota responde, nesses casos, menos a uma preferência individual por determinado veículo do que à combinação entre condições econômicas, oferta de transporte e necessidade cotidiana de circulação.

Quanto maior o número de veículos de duas e três rodas em circulação, maior a presença de usuários fisicamente menos protegidos em interação com automóveis, veículos de carga, ônibus, pedestres e ciclistas. A composição dos fluxos se altera, e com ela o perfil dos conflitos possíveis.

Um condutor pode adotar comportamento seguro e ainda assim estar exposto a condições viárias inadequadas, a conflitos com veículos de maior massa, a velocidades incompatíveis com o ambiente, a sinalização insuficiente ou a desenho de via pouco tolerante a erros. Melhorias de infraestrutura, por sua vez, não eliminam a necessidade de habilitação, formação, fiscalização e uso adequado de equipamentos de proteção. A segurança resulta da interação entre usuário, veículo, via, velocidade, regras, fiscalização e capacidade institucional de prevenir e responder.

A taxa calculada por grupo de habitantes aproxima a carga de mortalidade ou morbidade suportada pela população. A taxa calculada por grupo de veículos aproxima a quantidade de desfechos em relação ao tamanho da frota registrada. Observadas em conjunto, permitem identificar situações em que o número absoluto de vítimas permanece elevado ou cresce enquanto o risco por unidade de frota diminui. Não há contradição nesse resultado: significa que o universo exposto se ampliou com intensidade suficiente para produzir grande quantidade de eventos mesmo com redução relativa do risco por veículo.

Uma frota que quase triplicou em quinze anos amplia o potencial de exposição em proporção que a política de segurança viária precisa absorver antes de interpretar os próprios resultados. Uma medida capaz de reduzir o risco individual pode conviver com dificuldade para diminuir o número absoluto de mortes e lesões quando cresce intensamente a quantidade de deslocamentos realizados por um modo vulnerável.

A frota registrada funciona como aproximação da exposição, não como sua medida direta. Não informa quantos quilômetros são percorridos, com que frequência, em quais vias ou em que horários. A ABNT NBR 10697 admite indicadores calculados por volume de tráfego e por quilômetro percorrido, denominadores mais próximos da exposição efetiva, indisponíveis para o conjunto dos 224 municípios no período analisado. Os indicadores por frota utilizados nesta obra devem ser lidos com essa ressalva.

A exposição designa a quantidade de pessoas, veículos, viagens e trajetos submetidos ao sistema viário. O risco associado a ela designa a probabilidade de ocorrência de um sinistro e a gravidade de suas consequências, considerado determinado nível de circulação. Políticas aparentemente semelhantes podem atuar sobre apenas um desses mecanismos e produzir, por isso, resultados diferentes.

Reduzir a exposição depende da existência de alternativas reais de mobilidade. Parte da dependência do transporte individual motorizado pode ceder quando a viagem puder ser realizada por transporte coletivo seguro, regular e acessível, ou por mobilidade ativa em infraestrutura adequada. O movimento contrário também ocorre: baixos investimentos no transporte coletivo reduzem a qualidade do serviço e favorecem a migração para modos individuais.

A existência formal de uma alternativa não garante sua funcionalidade. Frequência, cobertura, horário, tempo de viagem, custo, acessibilidade e conexão entre origem e destino determinam a capacidade efetiva de substituir a motocicleta. Em municípios de baixa densidade populacional ou com forte dispersão entre sede e zona rural, determinados modelos de transporte coletivo apresentam menor viabilidade operacional do que em centros urbanos densos, razão pela qual não se pode pressupor uma mesma solução para os 224 municípios.

O PNATRANS organiza em camadas a redução do risco sobre a exposição já existente: gestão, vias seguras, segurança veicular, educação, atendimento às vítimas, normatização e fiscalização. No componente de infraestrutura, prevê medidas voltadas à proteção dos usuários vulneráveis, com prioridade a pedestres, ciclistas e motociclistas no desenho viário. Geometria, travessias, iluminação, sinalização, condições do pavimento e tratamento de interseções precisam ser examinadas segundo os padrões efetivos de circulação de cada localidade, e não segundo a fluidez veicular isoladamente.

A velocidade interfere tanto na possibilidade de evitar o sinistro quanto na energia transferida na colisão. Para o motociclista, que não dispõe da estrutura externa de proteção existente no automóvel, essa dupla influência assume peso maior. O PNATRANS prevê fiscalização de velocidade, medidas direcionadas a motocicletas em corredores e estratégias de fiscalização baseadas em fatores de risco. A conversão dessa orientação em resultado depende de que os horários, vias e comportamentos priorizados decorram de evidência local, sobretudo quando os recursos disponíveis são limitados.

Campanhas genéricas de educação para o trânsito tendem a produzir menor efeito do que aquelas ajustadas aos fatores efetivamente identificados nos dados. Quando o diagnóstico municipal aponta grupos, períodos ou comportamentos predominantes, a ação educativa pode ser organizada de forma específica e articulada com fiscalização, engenharia e comunicação pública.

O uso econômico da motocicleta amplia a exposição para além das viagens pessoais. Deslocamento ao trabalho, prestação de serviços, pequenas entregas e transporte de bens dependem de mobilidade rápida e de baixo custo operacional, o que insere a segurança viária na organização do trabalho e da renda e explica parte da recorrência de acidentes de trajeto envolvendo esse tipo de veículo.

Uma agenda atua sobre o presente e torna mais seguros os deslocamentos que a população já realiza, mediante velocidade, fiscalização, formação, equipamentos de proteção, infraestrutura, manutenção, sinalização e atendimento. Outra atua sobre a estrutura da mobilidade e amplia progressivamente as opções capazes de reduzir a dependência de modos vulneráveis onde houver condições para isso. A primeira produz resultados em prazos mais curtos; a segunda exige planejamento, investimento e continuidade.

Separar o deslocamento que a população precisa realizar do nível de risco a que é submetida para realizá-lo é o que permite preservar a função da mobilidade sem naturalizar mortes e lesões como consequência inevitável do acesso ao transporte. Nos territórios com elevada dependência da motocicleta, segurança viária significa reduzir continuamente o risco dos deslocamentos existentes e, ao mesmo tempo, construir condições para que alternativas de transporte se tornem efetivamente disponíveis, acessíveis e compatíveis com a realidade local.

2.3 Quadro Institucional e Competências dos Entes Federativos

O Código de Trânsito Brasileiro (CTB), instituído pela Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, estruturou a gestão do trânsito a partir da atuação articulada de órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. A distribuição de competências entre os níveis de governo abrange regulamentação, planejamento, operação, fiscalização e segurança da circulação, e cria condições para que decisões tomadas no território sejam incorporadas à gestão cotidiana, desde que o município disponha da estrutura necessária para exercer as atribuições que lhe foram conferidas.

Aos órgãos executivos municipais de trânsito compete planejar, projetar, regulamentar e operar a circulação de veículos, pedestres e ciclistas, implantar e manter a sinalização, exercer a fiscalização dentro de suas competências, aplicar as penalidades cabíveis, desenvolver ações de educação para o trânsito e produzir as informações necessárias ao acompanhamento da circulação e da segurança viária. Essas atribuições alcançam tanto as vias urbanas quanto as demais vias pertencentes à circunscrição municipal. Organizar fluxos, desenhar a circulação, tratar interseções, regulamentar velocidades e intervir na infraestrutura constituem instrumentos capazes de responder às características específicas de cada território, o que faz da gestão municipal do trânsito uma capacidade de atuar sobre fatores que influenciam a ocorrência e a gravidade dos sinistros, e não apenas uma função administrativa.

Nenhuma dessas atribuições produz efeito automático pela simples existência da competência legal. Há diferença substantiva entre possuir atribuição prevista em lei, estar formalmente integrado ao Sistema Nacional de Trânsito e dispor de meios técnicos e administrativos para exercer essa atribuição de forma contínua.

O PNATRANS registra que, embora a divisão de responsabilidades entre os componentes do Sistema Nacional de Trânsito esteja relativamente definida, permanecem desafios relacionados à integração entre os órgãos, ao fortalecimento da governança, à disponibilidade orçamentária, à estrutura de apoio e ao dimensionamento das equipes responsáveis pela execução das políticas.

A integração ao Sistema Nacional de Trânsito constitui o requisito institucional que permite ao município exercer diretamente as competências que lhe correspondem. Sua efetividade depende, porém, de organização administrativa compatível com as funções assumidas, razão pela qual a municipalização precisa ser compreendida como processo de construção de capacidade pública.

Engenharia de tráfego, fiscalização, educação, tratamento de dados, atendimento ao cidadão, processamento de procedimentos administrativos, planejamento e monitoramento precisam operar de forma articulada. A estrutura formal compreende a autoridade de trânsito, o órgão executivo municipal e a Junta Administrativa de Recursos de Infrações, componentes que formalizam responsabilidades e criam canais de decisão sem substituir a necessidade de capacidade técnica instalada. Um órgão que existe apenas no plano normativo, sem equipe, orçamento, sistemas de informação, procedimentos padronizados e instrumentos de intervenção, terá alcance operacional reduzido.

O orçamento compõe essa capacidade sem esgotá-la. Os recursos financeiros precisam ser convertidos em equipe, tecnologia, contratos, manutenção, sinalização, fiscalização, capacitação e produção de informação. A existência de receitas vinculadas ou de fontes específicas de financiamento não garante que a administração possua projetos adequados, prioridades definidas ou mecanismos de avaliação, e em municípios de menor porte decisões equivocadas de alocação podem comprometer parcela significativa do orçamento disponível para a política de trânsito.

A complexidade das atribuições exige competências técnicas que não se resumem à atividade fiscalizatória. Planejamento viário, análise de dados, elaboração de projetos, educação, gestão de equipamentos e monitoramento de resultados demandam conhecimentos distintos. Em pequenos municípios, a ausência de profissionais capacitados concentra funções em poucos servidores e limita a continuidade das ações, o que torna necessário um desenho organizacional proporcional ao porte do município e à complexidade dos problemas que precisa administrar.

Capacitação entendida como treinamento eventual produz efeito limitado. Mudanças normativas, atualização de procedimentos, novas tecnologias de fiscalização, gestão de dados e evolução das práticas de engenharia exigem aprendizagem organizacional contínua, e a capacidade institucional resultante é cumulativa.

O Programa Vida no Trânsito registra que a fragmentação, a descontinuidade e a baixa oportunidade das informações reduzem sua utilidade para a tomada de decisão. Dados confiáveis e integrados são necessários para descrever a magnitude dos eventos, reconhecer fatores de risco, definir prioridades, alocar recursos e monitorar intervenções. Registrar ocorrências ou infrações não basta: os dados precisam estar organizados de modo a orientar decisões.

Uma administração reativa intervém em resposta a reclamações, pressão social, solicitações pontuais ou eventos de grande repercussão. Uma administração orientada por evidências utiliza séries históricas, registros de ocorrências, distribuição espacial, horários, características dos usuários, infrações e condições de circulação para estabelecer prioridades. A diferença entre as duas não está na quantidade de informação disponível, mas na existência de processos capazes de transformar registros dispersos em conhecimento operacional.

A identificação de um ponto crítico antecede a decisão de intervir sobre ele. Reconhecer que determinado local concentra número elevado de ocorrências é etapa distinta de estabelecer o tratamento adequado, o que atribui à competência municipal uma dimensão analítica anterior à intervenção física. Os parâmetros e indicadores aplicáveis a essa análise seguem a padronização discutida no item 2.1.

Quanto menor a distância institucional entre a identificação do problema e a capacidade de agir, maior a possibilidade de resposta ajustada à realidade local. O município que possui estrutura própria pode analisar dados, definir prioridade, elaborar projeto, programar execução e acompanhar resultados dentro de um mesmo ciclo administrativo, respeitadas as competências de outros órgãos quando envolvidas.

Intervenções precisam ser acompanhadas para verificar se produziram o resultado esperado, se alteraram os indicadores relevantes e se exigem correção de rumo. Metas e indicadores finais medem mortos e feridos graves; indicadores intermediários medem comportamentos, veículos e condições da via. Para o município, essa distinção é útil porque permite acompanhar não apenas o desfecho final, que pode demorar a se modificar ou sofrer oscilações anuais, mas também mudanças nos fatores sobre os quais a administração intervém diretamente.

A comparação entre necessidades concorrentes exige conhecer os locais mais críticos, os horários de maior recorrência, as características predominantes das ocorrências e os fatores associados. Com esses elementos, torna-se possível justificar tecnicamente onde aplicar recursos e reduzir o risco de distribuir investimentos apenas segundo demanda política imediata ou percepção subjetiva.

O Sistema Nacional de Trânsito é composto por órgãos com competências distintas e complementares, e nenhum deles reúne isoladamente todos os instrumentos necessários para identificar o problema, intervir sobre suas causas, atender as vítimas e acompanhar os resultados. Rodovias, fiscalização compartilhada, segurança pública, atendimento de emergência, formação de condutores, registro de veículos e integração de bases de dados exigem cooperação com estruturas estaduais e federais. O PNATRANS prevê expressamente ações de coordenação entre órgãos executivos de trânsito, polícias, Corpo de Bombeiros, SAMU, secretarias de saúde e de segurança pública para fortalecer a integração de dados e a vigilância das mortes e lesões graves.

Integrar-se ao Sistema não significa substituir o estado ou a União. Significa assumir com maior capacidade própria as competências locais e participar de forma mais estruturada de uma governança compartilhada, o que fortalece a posição institucional do município na rede sem eliminar a necessidade de coordenação.

O Decreto nº 22.461, de 9 de outubro de 2023, instituiu no Piauí o Pacto pela Redução de Acidentes de Trânsito, em consonância com o PNATRANS. O pacto reúne os órgãos de planejamento, trânsito, infraestrutura, segurança, saúde, educação e transportes e estabelece, entre seus objetivos, aumentar o número de municípios piauienses com o trânsito municipalizado. Prevê programa com objetivos, metas, ações e indicadores, além de reuniões periódicas para avaliar ações e impactos, o que vincula a decisão municipal a uma agenda estadual de planejamento e avaliação.

No período retratado pelo relato estadual do Programa Vida no Trânsito, apenas onze municípios possuíam trânsito municipalizado, e a implantação do programa havia ocorrido em Teresina, Campo Maior e Piripiri, sendo a municipalização considerada requisito para a expansão da iniciativa. O dado constitui registro histórico da situação descrita pela fonte, e não retrato da situação atual, mas evidencia como a existência de estrutura municipal influencia a possibilidade de adesão a determinadas políticas.

Municípios com estrutura organizada podem constituir equipes, participar de programas, receber capacitações, integrar bases de dados, elaborar planos e executar ações de engenharia e educação com maior autonomia. Onde não existe estrutura própria de trânsito, a rede de saúde pode assumir papel relevante na identificação da morbimortalidade e na produção de informações capazes de subsidiar prioridades locais, sem que isso transfira à saúde competências próprias dos órgãos de trânsito.

A quantidade de autuações realizadas não mede a capacidade institucional de um órgão municipal. Um órgão pode produzir grande volume de procedimentos administrativos e ainda apresentar baixa capacidade de planejamento, engenharia, educação, análise de dados ou avaliação de resultados. Placas, faixas e dispositivos implantados sem diagnóstico, hierarquização de necessidades e acompanhamento posterior atendem demandas localizadas sem necessariamente modificar os riscos mais relevantes.

Porte populacional, extensão territorial, volume de circulação, composição da frota, estrutura administrativa e disponibilidade financeira variam significativamente entre os 224 municípios. A capacidade institucional precisa ser proporcional às necessidades locais, evitando tanto estruturas insuficientes quanto modelos excessivamente complexos para realidades de baixa demanda.

Um município que dispõe de diagnóstico, registros organizados e projetos estruturados possui melhores condições para demonstrar necessidades, solicitar cooperação e participar de decisões relacionadas a intervenções que não estejam integralmente sob sua responsabilidade. A capacidade institucional melhora, portanto, não apenas aquilo que a prefeitura executa diretamente, mas também a qualidade de sua participação nas relações interfederativas.

Mudanças de governo, rotatividade de equipes e descontinuidade orçamentária interrompem processos de médio e longo prazo. A existência de estrutura institucional permite construir memória administrativa e inserir a segurança viária nos instrumentos regulares de planejamento, condição para que a atuação não dependa de iniciativas isoladas de cada gestão.

O diagnóstico territorial indica onde estão os problemas e como se distribuem. A estrutura municipal define até que ponto o governo local dispõe de instrumentos para agir diretamente sobre eles, e nem todos os problemas identificados no espaço municipal estão integralmente sujeitos à decisão da prefeitura. Reconhecer esse limite evita responsabilizar exclusivamente o município por resultados que dependem de competências externas, e converte a municipalização de condição jurídica em capacidade pública concreta de gestão da segurança viária.

2.4 A Organização Territorial do Estado

A Lei Complementar estadual nº 87, de 22 de agosto de 2007, organizou o Piauí em 28 Aglomerados, 11 Territórios de Desenvolvimento e quatro Macrorregiões, definindo os Territórios como unidades de planejamento da ação governamental. A formação de cada unidade foi vinculada às características ambientais, às vocações produtivas, ao dinamismo regional, às relações socioeconômicas e culturais entre as cidades, à regionalização político-administrativa e à malha viária existente. A configuração foi posteriormente modificada até alcançar os doze Territórios de Desenvolvimento utilizados nesta obra.

O desenho territorial foi estruturado para aproximar o planejamento público das relações efetivamente existentes entre os municípios, reconhecendo que a dinâmica econômica, social e administrativa não se limita às fronteiras municipais. Pessoas se deslocam para trabalhar, estudar, consumir, utilizar serviços públicos, receber atendimento de saúde e acessar estruturas que nem sempre estão disponíveis no município de residência. Empresas, equipamentos públicos, rodovias e serviços também produzem áreas de influência que conectam diferentes localidades.

A existência de 224 municípios não significa a presença de 224 sistemas territoriais independentes. Cada município possui autonomia administrativa e características próprias, mas participa de redes de circulação, serviços e atividades econômicas que estabelecem diferentes níveis de interdependência. Em algumas localidades, a maior parte das necessidades cotidianas pode ser atendida internamente; em outras, deslocamentos para cidades vizinhas ou polos regionais integram regularmente a rotina da população.

O município permanece como unidade fundamental do diagnóstico desenvolvido nesta obra. É nele que população, frota, mortalidade, internações e demais indicadores podem ser relacionados à realidade administrativa mais diretamente responsável pelo planejamento local. Os Territórios de Desenvolvimento acrescentam uma segunda escala de interpretação, sem substituir o município por uma unidade regional mais ampla.

Uma média calculada para todo o Piauí pode representar adequadamente a trajetória geral e ainda assim não revelar a amplitude das diferenças entre os municípios. Um município examinado como sistema completamente isolado tem sua situação individual identificada, mas pode deixar de considerar relações funcionais que influenciam circulação, utilização de serviços e capacidade de resposta. A escala territorial ocupa a posição intermediária entre essas duas leituras.

A Lei Complementar nº 87 determina que os Territórios de Desenvolvimento constituam unidades de planejamento da ação governamental destinadas à promoção do desenvolvimento sustentável, à redução das desigualdades e à melhoria da qualidade de vida. A norma também estabelece que a ação governamental considere as peculiaridades locais e regionais e busque coordenação com programas e projetos dos diferentes níveis de governo, tratando o território como espaço de articulação entre necessidades locais e decisões de alcance mais amplo.

Os doze Territórios de Desenvolvimento adotados nesta obra são Planície Litorânea, Cocais, Carnaubais, Entre Rios, Vale do Sambito, Vale do Rio Guaribas, Vale do Canindé, Serra da Capivara, Vale dos Rios Piauí e Itaueiras, Tabuleiros do Alto Parnaíba, Chapada das Mangabeiras e Chapada do Vale do Rio Itaim.

Os quadros de resultados apresentam 225 linhas por ano, e não 224. A linha excedente corresponde à categoria residual de eventos registrados sem identificação do município de ocorrência, com dois óbitos em toda a série de quinze anos, ou 0,01% do total. Esses registros não podem ser atribuídos a nenhum Território de Desenvolvimento e permanecem visíveis nas tabelas para preservar a soma estadual.

Um Território de Desenvolvimento pode reunir localidades com populações, frotas, estruturas urbanas, condições econômicas, capacidades administrativas e padrões de circulação muito distintos. A regionalização não elimina essas diferenças, e não deve ser utilizada para produzir uma média que substitua os resultados municipais. Sua função é permitir que as diferenças sejam examinadas dentro de um contexto regional no qual determinados fluxos, serviços e infraestruturas são compartilhados.

Um indicador territorial elevado não significa que todos os municípios do território apresentem a mesma situação, assim como um resultado territorial intermediário pode esconder municípios com desempenho muito distinto. A análise precisa preservar a identificação municipal e utilizar o território como camada complementar de interpretação.

No nível municipal, a análise identifica a magnitude e a evolução do problema dentro da unidade administrativa local. No nível territorial, observa recorrências, contrastes e concentrações entre municípios relacionados. No nível estadual, acompanha tendências gerais e posiciona territórios e municípios no conjunto do Piauí. As três escalas são complementares, e nenhuma delas oferece isoladamente descrição suficiente de um fenômeno cuja distribuição é territorialmente desigual.

Um município pode apresentar padrão de mortalidade ou internação que, observado isoladamente, parece excepcional. A comparação com municípios do mesmo território pode mostrar que o comportamento também ocorre em localidades próximas, sugerindo condições compartilhadas que merecem investigação. Em outra situação, apenas um município diverge substancialmente do padrão territorial, indicando a necessidade de examinar fatores próprios de sua infraestrutura, circulação, população, frota ou organização local.

A existência de um padrão comum não demonstra a presença de uma mesma causa, e a diferença de um município em relação ao seu entorno não constitui prova de excepcionalidade causal. Ambos os resultados orientam a formulação de hipóteses e a priorização de análises adicionais.

Determinadas atividades técnicas possuem custos fixos de preparação, capacitação e organização que se tornam elevados quando assumidos individualmente por municípios de menor porte. Formação de servidores, qualificação de bases de dados, produção de materiais educativos, estudos de corredores e desenvolvimento de metodologias alcançam maior escala quando compartilhados entre municípios com necessidades relacionadas.

Compartilhar capacidade não implica padronizar decisões. Um programa de capacitação pode ser realizado em escala territorial enquanto as intervenções decorrentes permanecem ajustadas a cada município. Uma campanha pode compartilhar identidade e recursos técnicos e utilizar mensagens diferentes conforme os fatores de risco identificados localmente. Um estudo regional pode analisar um corredor completo e recomendar tratamentos distintos para cada trecho.

Municípios pequenos não devem ser submetidos aos modelos utilizados pelos polos regionais. A intensidade do tráfego, a estrutura das vias, a disponibilidade de equipe, o perfil da frota e a organização urbana podem ser muito diferentes, e a cooperação deve ampliar o acesso a conhecimento e instrumentos de gestão preservando a adaptação das medidas à realidade de cada localidade.

O PNATRANS prevê encontros entre gestores de trânsito destinados ao compartilhamento de práticas, experiências, planos e avanços. Uma intervenção bem avaliada em determinada localidade pode oferecer referência para outra, desde que as condições de aplicação sejam semelhantes, e uma medida que não produziu os resultados esperados pode evitar a repetição do erro. Esse tipo de aprendizagem é particularmente relevante onde as equipes são reduzidas e as oportunidades de capacitação especializada são menos frequentes.

O Programa Vida no Trânsito no Piauí registra atuação intersetorial, apoio a municípios, qualificação de dados e participação do estado em discussões sobre mobilidade e planejamento de ações. A coordenação territorial pode, portanto, utilizar estruturas existentes em vez de criar um novo nível administrativo. Os Territórios de Desenvolvimento não precisam funcionar como estruturas executoras de política de trânsito para serem úteis à segurança viária: seu valor está na organização da análise, na identificação de necessidades comuns e no planejamento de ações que envolvam mais de um município.

Quando vários municípios de uma mesma região apresentam problemas semelhantes, o planejamento estadual pode identificar oportunidades de atuação coordenada ou de apoio técnico concentrado. Quando o problema está localizado em poucos municípios, a intervenção pode ser direcionada de forma mais específica. A própria Lei Complementar nº 87 atribuiu às estruturas territoriais funções de identificação, hierarquização e articulação de demandas e prioridades regionais, lógica aplicável à segurança viária sem transferência automática de competências.

Muitos problemas continuam sendo essencialmente locais. Uma interseção crítica, uma travessia insegura ou uma necessidade específica de sinalização pode ser resolvida dentro do município competente. A perspectiva territorial se torna relevante quando o problema envolve fluxos compartilhados, serviços regionalizados, corredores de circulação ou necessidades que superam a capacidade individual de uma administração.

Identificar corretamente a escala do problema é parte da qualidade do planejamento. Questões exclusivamente locais devem ser tratadas localmente; problemas compartilhados podem exigir coordenação entre municípios; situações relacionadas a rodovias estaduais ou federais demandam participação dos órgãos com circunscrição correspondente. Comparar os 224 municípios dentro de seus respectivos contextos regionais ajuda a distinguir quais fenômenos permanecem localizados e quais apresentam distribuição que sugere análise conjunta.

Proximidade geográfica não representa identidade funcional. Municípios vizinhos podem manter relações econômicas e de serviços muito distintas, enquanto localidades mais afastadas podem estar conectadas por rodovias, fluxos de trabalho ou equipamentos regionais. A Lei Complementar nº 87 incorporou relações socioeconômicas, culturais e viárias ao fundamento de sua regionalização, ultrapassando uma divisão baseada apenas em continuidade espacial. Os deslocamentos seguem essas redes funcionais, e não os limites administrativos.

Um gestor municipal pode começar pela situação de seu próprio município, observar sua trajetória histórica e identificar os indicadores que merecem atenção. Em seguida, pode verificar como se comportam os municípios territorialmente relacionados e avaliar se o padrão observado é predominantemente local ou aparece em localidades próximas. A comparação com o estado permite, por fim, posicionar esse resultado no conjunto da política piauiense.

Os rankings apresentados nesta obra não constituem classificação de melhores e piores municípios. Indicadores elevados podem resultar de combinações distintas de exposição, população, estrutura viária, função regional e capacidade assistencial. A comparação serve para identificar diferenças relevantes e orientar investigação, e não para atribuir desempenho administrativo a partir de uma taxa.

Nenhum Território de Desenvolvimento deve ser caracterizado como mais seguro ou mais perigoso apenas por uma medida agregada. Uma avaliação dessa natureza precisaria considerar a distribuição interna dos eventos, a população, a frota, os municípios que concentram os registros e a estabilidade temporal dos resultados. A regionalização funciona como instrumento analítico e de planejamento, não como rótulo territorial.

A territorialização acrescenta contexto à decisão sem reduzir a importância do município. Torna a leitura municipal mais precisa porque permite distinguir aquilo que decorre predominantemente da realidade interna daquilo que também está relacionado a fluxos, serviços e infraestruturas regionais, ampliando a capacidade de planejar, priorizar e coordenar respostas compatíveis com a forma como a mobilidade se organiza no território piauiense.

2.5 Condicionantes Locais

A combinação entre grande extensão territorial, baixa densidade populacional, forte diferença de porte entre os municípios e concentração de determinados serviços em poucos centros produz condições distintas de deslocamento e de atendimento. Essas características não constituem causas isoladas dos sinistros, mas interferem no ambiente em que a circulação ocorre, na extensão dos percursos necessários à população, na disponibilidade espacial dos recursos públicos e na forma como os indicadores precisam ser interpretados.

O Piauí reúne pouco mais de 3,37 milhões de habitantes distribuídos por superfície extensa e alongada no sentido norte-sul. As distâncias internas fazem com que o acesso a determinadas atividades dependa de deslocamentos que ultrapassam os limites do município de residência. Serviços públicos, educação, comércio, saúde e funções administrativas apresentam diferentes graus de concentração territorial, o que torna a circulação intermunicipal um componente regular da vida cotidiana em parte expressiva do estado.

Distância geográfica e dificuldade efetiva de acesso não são equivalentes. Dois deslocamentos de extensão semelhante podem apresentar condições muito diferentes conforme a qualidade da ligação viária, o tipo de pavimento, a geometria da estrada, a presença de trechos urbanos, as condições de iluminação, o volume e a composição do tráfego e a disponibilidade de meios de transporte. O território precisa ser observado como espaço de circulação real, e não apenas como superfície mensurada em quilômetros.

Em 2024, 159 dos 224 municípios piauienses possuíam menos de 10 mil habitantes e 78 tinham população inferior a 5 mil, com mediana municipal de aproximadamente 6 mil. Teresina, Parnaíba, Picos, Piripiri e Floriano concentravam 38,2% da população estadual, e Teresina respondia isoladamente por 26,7%. A capital reúne população cerca de 150 vezes maior que a do município mediano.

Baixa densidade média e concentração demográfica não são condições contraditórias. Nos centros maiores, a presença de pessoas, atividades e equipamentos gera maior diversidade e intensidade de fluxos. Nos municípios menores, o volume interno é reduzido, mas determinados deslocamentos essenciais dependem de conexões com localidades vizinhas ou polos regionais, de modo que a exposição não acompanha apenas o tamanho da população residente.

População municipal e quantidade efetiva de pessoas em circulação não representam o mesmo fenômeno. Municípios que exercem funções comerciais, educacionais, administrativas ou assistenciais recebem diariamente residentes de outras localidades. Outros funcionam predominantemente como origem desses deslocamentos. Há ainda municípios atravessados por tráfego de passagem, cujos veículos apenas percorrem o território durante viagens com origem e destino em outros lugares.

Um município de pequena população atravessado por rodovia de fluxo regional convive com volume e composição de tráfego incompatíveis com seu porte demográfico. Outro de população semelhante, situado fora dos corredores de maior circulação, enfrenta contexto viário inteiramente distinto. Compará-los apenas pela população omite essa diferença.

Em localidades com poucos milhares de habitantes, pequena alteração no número absoluto de mortes produz grande oscilação na taxa. Num município de 5 mil habitantes, um único óbito equivale a 20 por 100 mil, cerca de 62% da taxa estadual de 2024; três óbitos elevam o indicador a 60 por 100 mil, quase o dobro da média do estado. A variação absoluta entre os dois cenários é de dois eventos.

Sessenta dos 224 municípios não registraram óbito de trânsito em 2024, e 57 deles possuem menos de 10 mil habitantes. Um ano sem ocorrências não caracteriza segurança consolidada, assim como um ano com três óbitos não caracteriza deterioração estrutural. Taxas anuais isoladas precisam ser lidas em conjunto com números absolutos, séries históricas e contexto territorial.

A observação de quinze anos reduz a dependência de resultados anuais isolados e permite verificar recorrências, mudanças de trajetória e persistência dos padrões. Em municípios maiores, a quantidade de eventos produz séries menos sensíveis a pequenas alterações absolutas, o que torna a mesma metodologia mais estável em uns casos do que em outros.

Equipamentos de saúde de maior complexidade não se distribuem de forma uniforme pelos 224 municípios. Hospitais regionais recebem pacientes provenientes de outras localidades, inclusive em situações relacionadas a acidentes e violências, o que faz com que ocorrência do sinistro, residência da vítima e local de atendimento possam corresponder a municípios diferentes.

Atendimento especializado ao trauma, cirurgia de urgência e terapia intensiva não precisam existir em todos os municípios para que a rede funcione, mas a organização regionalizada cria trajetos assistenciais. Quando o serviço adequado está em outra localidade, o atendimento depende da capacidade de acionar, estabilizar, regular e transportar a vítima.

O tempo envolvido no atendimento não se reduz ao intervalo entre o sinistro e a chegada da ambulância. A sequência operacional compreende identificação da ocorrência, acionamento do serviço, chegada da equipe, atendimento inicial, estabilização, definição do destino assistencial, regulação, transporte e acesso ao estabelecimento capaz de oferecer o cuidado necessário. Em casos de maior complexidade, essa sequência envolve mais de uma unidade e mais de um município.

Disponibilidade e acessibilidade são condições distintas. Um serviço pode existir formalmente na rede estadual e ainda assim exigir deslocamento significativo de parte dos usuários, porque a acessibilidade efetiva depende da posição geográfica, da rede viária, dos mecanismos de regulação e transporte e da capacidade instalada. A disponibilidade estadual de determinado recurso não significa acesso equivalente para todos os municípios.

O PNATRANS prevê diagnóstico da cobertura dos serviços pré-hospitalares nas principais rodovias e de suas dificuldades operacionais, e considera cobertura, recursos técnico-operacionais, infraestrutura, atendimento especializado, regulação e monitoramento como componentes do fortalecimento da resposta às vítimas. A capacidade de resposta territorial é multidimensional e não se mede pela presença física de uma unidade assistencial.

Municípios com hospitais de referência registram atendimento a vítimas provenientes de diferentes localidades. Volume elevado de internações em determinado centro não significa que todos os sinistros correspondentes ocorreram naquele município ou envolveram sua população residente, pois parte da demanda decorre da função assistencial exercida sobre uma área regional mais ampla.

Municípios pequenos podem apresentar baixa quantidade de internações realizadas localmente porque as vítimas que necessitam de assistência especializada são encaminhadas para outras cidades. A ausência do atendimento hospitalar no município de origem não representa ausência do sinistro nem da demanda gerada por ele.

Para o planejamento estadual, interessa compreender esse fluxo de pressão assistencial, com os leitos ocupados, as equipes mobilizadas e os custos absorvidos por centros regionais em nome de municípios de sua área de influência. Para o diagnóstico municipal, interessa preservar a distinção entre o local em que a vítima foi atendida e o território em que ocorreu a exposição. As duas informações são relevantes e respondem a perguntas diferentes.

Rodovias federais e estaduais cumprem, em diversos trechos, funções simultâneas de circulação de longa distância e de integração com espaços urbanizados. Viagens regionais convivem com deslocamentos cotidianos de curta distância, acessos a propriedades, estabelecimentos comerciais, pedestres, ciclistas e motociclistas.

A classificação administrativa como rodovia não descreve integralmente a função exercida pela via. Uma mesma estrada pode atravessar área pouco ocupada e, poucos quilômetros depois, funcionar como eixo estruturante de uma sede municipal, com alteração significativa na composição do tráfego, nos acessos, nas travessias, na iluminação e nas velocidades praticadas. O PNATRANS reconhece a necessidade de intervenções específicas sobre corredores e locais críticos e vincula determinadas ações ao órgão que possui circunscrição sobre a via.

A travessia urbana de uma rodovia coloca em contato funções viárias diferentes. A mesma infraestrutura utilizada para conectar cidades funciona, dentro da área urbanizada, como via de acesso a bairros, comércio, escolas, equipamentos públicos e residências, o que exige compatibilizar mobilidade regional e segurança local entre usuários com velocidades, níveis de proteção e objetivos de viagem distintos. Manutenção da via, sinalização compreensível, iluminação, condições do pavimento e tratamento das interseções tornam-se especialmente relevantes nesses trechos.

Estradas vicinais conectam sedes municipais, povoados e áreas rurais, com condições de pavimentação, sinalização e iluminação que variam entre os diferentes trechos. Sua importância decorre menos da extensão do que da função que desempenham, pois podem constituir o primeiro segmento de uma viagem que continuará por rodovia estadual ou federal até outro município.

Para quem se desloca, o percurso é contínuo. A viagem pode começar em estrada rural, atravessar via municipal, alcançar rodovia estadual e terminar em centro urbano regional, enquanto esses trechos permanecem submetidos a competências distintas e a padrões heterogêneos de infraestrutura. A segurança do deslocamento depende, por isso, de coordenação entre os responsáveis pelos diversos segmentos.

Magnitude e intensidade descrevem dimensões diferentes. Um grande centro concentra número elevado de eventos porque possui grande população e circulação; um município pequeno registra poucos eventos absolutos e pode apresentar impacto proporcional elevado sobre sua população. Os locais com maior quantidade de eventos tampouco são necessariamente os que possuem menor capacidade assistencial, razão pela qual o planejamento precisa observar simultaneamente a distribuição do risco e a distribuição dos recursos públicos.

Um mapa construído pela quantidade absoluta de eventos destaca os centros mais populosos. Um mapa construído exclusivamente por taxas enfatiza municípios pequenos nos quais poucos eventos alteram fortemente o indicador. Nenhuma das duas representações deve ser utilizada isoladamente, sob pena de concluir que apenas os grandes centros merecem prioridade ou que uma pequena localidade é necessariamente mais insegura porque apresentou taxa elevada em um único ano.

O PNATRANS prevê o estímulo à elaboração de planos locais de segurança no trânsito dentro de abordagem sistêmica. As prioridades de uma capital, de um polo regional, de um município atravessado por corredor rodoviário e de uma pequena localidade predominantemente rural não serão as mesmas, ainda que princípios de segurança, qualidade da infraestrutura, proteção dos usuários, atendimento adequado e decisão baseada em evidências permaneçam válidos em todo o estado. O que varia é a forma de implementação.

A presença de uma rodovia, a distância de um serviço ou o pequeno porte populacional não explicam isoladamente determinado resultado de mortalidade. São condições contextuais que ajudam a interpretar diferenças entre municípios e a formular hipóteses para investigação e planejamento, sem atribuir causalidade que os dados não demonstram.

Um número elevado pode expressar grande volume de circulação, função regional ou persistência de um problema local. Uma taxa elevada pode refletir situação recorrente ou oscilação decorrente de poucos eventos. Uma internação pode representar demanda local ou encaminhamento regional. Reconhecer essas possibilidades não reduz a objetividade do diagnóstico: define o contexto sem o qual os indicadores municipais perdem significado, porque exposição, deslocamentos e capacidade de resposta não se distribuem da mesma maneira entre os 224 municípios.